新一轮财税体制改革如何推进？对 大家的“钱包”有何影响？9月12日，重阳投资合伙人、中国人民大学重阳金融研究院客座研究员

　　舒泰峰：当前经济不振，一个直观的感受就是消费不振，各项消费数据也能够印证我们这种感受，有什么办法能提振消费？有不少专家提出应该给居民发钱，贾老师怎么看？发的话该如何操作？

　　贾康：应该说人类所有经济活动的出发点和归宿都是为满足人的最终消费需求。从这个意义上来讲，消费是基础。但是我们如果全面地看待消费，能够持续地体现出满足人民美好生活的需要，它在可持续上一定要具有相关的一系列条件。

　　消费的主体是社会公众，社会公众消费能力最根本的又是什么呢？是要有货币支付能力的购买力。大多数的社会成员必须要先安居乐业，形成自己能可预期拿到的收入，拿到收入以后，形成有货币支付能力的购买力。

　　那么，就业怎么形成？稳定的收入从何而来？这就要再往前追溯到要有有效的投资。因为整个社会再生产，它是以供给侧的投资而产生绩效的。有效供给包括产品也包括服务，它表现为产品和服务进入市场，通过市场上的交易，形成公众能买到手的、满足美好生活需要的产品或服务，从而形成供需互动。

　　有效投资当然“有效”两字必不可少。投资如果是无效的，它就产生不了后边稳定的就业和收入了。所以怎么促进消费呢？从这个原理上讲，有效投资是关键。

　　还有一个因素要考虑，敢不敢花钱的考量，学术上叫边际消费倾向。他当期的收入有多少，有多少愿意拿出去消费？这个倾向的高或低，又跟另一个重要的问题相关联，就是大家都看重的社会福利、社会保障。比如说一个家庭，这个家庭所有成员的住房怎么取得？还有医疗、教育、养老等。如果我们把社会保障体系做得比较完善，大家就没有这方面的过多顾虑。

　　再比如说疫情来了，大量的小微企业，特别店铺经营的小商铺、餐饮网点发生困难。政府有特殊的一些办法，比如说以贴息的方式，给他们先提供一些，让银行发放救急贷款。疫情过去以后，老百姓还有所谓“疤痕效应”，消费上还非常谨慎，这时候地方政府可以与商家联手发放促销的消费券，也不失为提振消费的一种手段。总的来说，在不同的阶段，不同的情况下，还得有定制化的设计，不是某一个手段、某一种设计方式就可以包打天下。

　　舒泰峰：所以我理解贾老师您讲的，与其说我们直接一次性的发钱，更好的办法是说从源头上去应对。增加有效投资，然后促进就业。另外一方面就是切实解决我们居民的所谓的后顾之忧了，让大家敢于去消费，是这么一个思路是吧？

　　贾康：没错。这里还可以再多说几句，疫情防控转段之后，按说已经一年多了，进入了的新状态，但消费还是不够提振，有咋样的问题呢？我想比较直率地说一说，由于种种原因，我们现在市场的信心还不够提振，必须想方设法让它更明显地向好。特别要强调的就是要让公司可以提供有效供给，敢于做有效投资。从大企业到中小微市场主体，让他们可以有信心，我觉得这是最重要的。如果以问题为导向来讨论，现在很多的企业仍然感觉信心不足，预期不好，可以让我们做广泛的调查，对矛盾困难不回避，对症下药。这样的一种积极态度我觉得很有必要。

　　舒泰峰：是的，在现代经济里面，信心其实是比黄金更珍贵的东西。各个主体，无论企业还是政府都敢于去投资，去创造就业，我们居民才有消费的来源。讲到不同的主体，想跟贾老师先探讨一下，我们的政府投资长期以来是支撑中国经济的一个重要支柱，但现在看起来实际上也是处于比较低迷的状态，这个原因是什么呢？

　　贾康：在最近几年反复强调的扩大内需这个方针政策的指导之下，从中央的指导方针到地方政府表态来看，态度应该讲是鲜明的。不过在具体的落地上，政府投资的确仍然不能令人满意。

　　前几年特别强调地方专项债作为政策工具要更好地发挥作用，而中央层面又发行特别国债，今年又加码发行第一轮的超长期特别国债。中央的特别国债可以长达30年，超长期特别国债现在可以长达50年。这些资金的安排，显然是希望注入经济运行以后，要提升经济景气的。它对应到的政府适合去做的，主要是一些大型的基础设施建设、公共工程，关系到整个国家的国土开发、江河治理、减灾防灾，等等。

　　中国慢慢的变多的被称为中心区域的城镇，首先要考虑建设海绵城市，这是要天文数字投资的。这种投资，它的周期很长，直接从项目本身来看，似乎没多少现金流的回报，但是推到30年甚至50年，这样的一个问题就不成为一个重要的因素。这些可选的项目是很值得政府去做实做好。

　　这只是举一个例子，其他的比如中心区域的地下综合管廊建设。很多地方必须建设立体化的公共交通体系，地下的地铁、地上的轻轨以及配套的停车场停车位等等。再比如还有老旧小区的改造，乡村振兴基本农田的整治等等。

　　我觉得项目其实在中国太多了，八年、十年都做不完。那为什么大家感觉政府发力不够呢？我注意到数据表现上也的确实有这方面的问题。今年已经说的1万亿超长期特别国债、还只发行了三分之一左右。到底是啥地方出了问题，需要总结一下。

　　贾康：我前面举的那些难道不是合适的项目吗？我觉得前面刚刚讲过的几个，短时间内就做不完了。

　　贾康：开动脑筋要突破一些传统思维惯性的束缚。要知道现在政府有这样的一个腾挪空间，做30年、50年的投资，过去我们找不到这样合适的资金，现在有了这样的资金，不应该赶快做吗？其实相关的生产要素我们都不缺，我们有钢材，有水泥，有劳动力，有基建力量，有工程师，关键就是怎么样把它们组合好。

　　贾康：是的。前些年交通部说全中国粗粗算账的线万个停车位。这两年更是超过5000万，越来越缺了。停车场停车位的需求量开始上涨可能超出一般的经济稳步的增长速度了。在这种情况下，如果我们不解决这一个问题，就会造成很多的矛盾。我举个例子，北京多少年前就打通了平安大道，是与长安街平行的东西走向的一个干道。这是一个惠民工程，标准非常高，两边的店铺是那种颐和园似的雕梁画栋的风格，第一批的路灯是宫灯的设计。但就是忽视了道路两边怎么样停车的问题。结果开通这么多年来了，平安大道两边车不能停，非常严重地阻碍了两边的店铺生意。两边的店铺嗷嗷叫也没办法，怎么办？显然新的技术解决方案就是立体停车位，政府要做合理规划。立体停车位的用地，不能靠企业、靠基层单位去试错，一定是政府要高水平地做规划，然后引入企业来做投资。这个投资的有效性太明显了。新的技术，一个停车位，地上五层，地下五层，一共可以停十辆车，最高点最低点开到地面上离开这个停车位，50秒之内解决问题。

　　这种停车场停车位是最适合以所谓PPP的方式来开发，以这种方式来形成投融资。企业是有积极性的，由企业来建设，而且由企业运营若干年，这叫BOT，运营期间使用者付费是非常清楚的——当然停车费有政府方面的约束，不能漫天要价。只要合理设计，这些都不成问题。这么多年，在解决停车位方面，政府不能说一点努力没有，但是跟实际的需要还是有明显的差距。

　　舒泰峰：政府投资涉及到财力问题，这几年因为地方政府受到疫情的冲击，同时房地产下滑导致土地出让上减少了很多收入。现在大家也都在讨论关于消费税征收环节后移的问题。不过在讨论这样的一个问题之前，我想请贾老师给大家普及一下政府税收的构成以及它是怎么演变过来的。

　　贾康：社会公共产品必须由政府牵头来筹集可用的资金，资金从哪里来呢？最稳定的是法律规定好的、大家可预期的一起遵守规则的税收。所有的经济体，都把征税体系看作最主要的政府取得收入的来源，当然还有一些非税收入。这叫“以政控财”，以政治性的权力为依据来开征税收。以政控财取得了资金以后，“以财行政”去履行政府应该履行的职能。

　　下一步就得再分析，能不能简单就征一种税就解决问题了？实践证明不可能。学术上有一种说法叫做“人头税”，每个人头收一份最简单是吧，但实际上不可能，因为有的人有支付能力，有的人没有支付能力。取得收入还不是政府做这个事情的唯一目标。取得税收以后，还需要再进一步地去做区别调节。

　　所以税收有筹集政府收入功能，伴随着还有非常重要的调节功能，“抽肥补瘦”地来促进共同富裕。比如说在促进企业公平竞争方面，先配上像增值税这样的流转税，尽量简单地不要造成企业征税方面过多的麻烦。另外企业有的收益高，有的收益低，有的亏损，有收益的企业要交所得税。类似的道理，老百姓中有些低收入阶层，就不是征税的问题，而是政府要给他救济和抚恤。但有一些收入特别高的，就要交个人所得税。这就形成了多种税、多环节、多次征的一种复合征税体系。

　　舒泰峰：贾老师讲到了增值税、企业所得税和个人所得税，加上消费税，就是我们现在的四大税种。其中增值税是第一大税种，企业所得税是第二大税种，消费税是第三大税种，第四大税种是个人所得税。回到消费税后移的问题，能在多大程度上缓解地方政府的压力？

　　贾康：消费税属于中央税，地方在这方面拿不到收入。在94年分税制改革时有一个特殊的考虑，对消费者有一些调节意图。为数不多的十几种消费品，最有代表性的是汽车、燃油、烟酒，另外还有烟花爆竹、高档手表、珠宝首饰这些特别需要做调节的东西。也包括游艇、一次性木筷、实木地板等。

　　作为中央税收，它的好处是减少了一些地方依靠自己某一个资源产品形成主要财力来源的那种偏向。比如说过去云南被称为烟财政，贵州被称为酒财政，长此以往，并不利于它的产业升级和经济社会科技发展。所以消费税变成了一个在流转税这种不强调调节功能的税种里边，却有明显调节意图的税种。现在想给地方增加一些收入，体现在三中全会决定里所说的，消费税可以考虑征收环节后移而稳步提高地方的收入，增加地方自主财力。

　　在此之前已经有一个小步的动作，就是前些年就意识到地方需要增加财力来源，决定把珠宝首饰的消费税，征收环节从原来的出厂环节推到消费地环节，然后交给地方。当时这个事情算是试水，整个数据里珠宝首饰占消费税的比重，我看到的是只有五十分之一，也就是两个百分点的收入，算是一个很小的品种，现在要动的，可能就要大些了，比如说敢不敢调整汽车、燃油，调给地方。

　　这么做的大前提，必须把征收环节从出厂环节推到后面的销售环节，道理何在？比如说比亚迪在深圳，它可是卖到各个地方去的。如果继续放在出厂环节，这个税收就从中央全都变为深圳了，这显然不行。茅台酒出在贵州，要把这个税收全归贵州了，也不合适。所以把征收环节后移是必要的大前提，征收环节推到后面以后，地方客观来讲就会有积极性更好地在自己辖区之内促进市场建设和优化市场服务，增加自己的税源，无形中也调动消费潜力。

　　贾康：的确，这事也有难点。这么做有时候会和“寓禁于征”产生一定的矛盾。什么是“寓禁于征”，这个禁不是百分之百完全封杀掉，而是要遏制它的生产能力，比如说烟酒，老百姓少不了，但它有明显的副作用，会带来对健康的伤害，导致癌症发生率提高，社会医疗成本增加，平均寿命缩短，还可能造成火灾、车祸。所以在制度设计上，就增加一个税收，遏制或者减少烟和酒的消费规模。如果说推到地方，地方就都有积极性在当地想办法多卖烟，多卖酒。世上无万全之策，只能是利弊权衡，所以怎么改，现在只是推测。

　　贾康：如果把烟和酒这两个选一种推给地方，那我建议先别考虑烟，先考虑酒，因为酒毕竟比烟的副作用弱一些。另外汽车包括摩托车，都是要上牌照的，不会造成管理上失控。以及燃油，现在所有的加油站，它的信息系统可以准确地掌握油的交易量，不会造成大量的税源流失，这些是不是可以考虑交给地方？这都是具体研究。

　　贾康：我们整个的税收是接近20万亿，其中不到十分之一是这个消费税，如果能够说一半退给地方，那也不到1万亿。所以，它只能起到辅助性的作用，但无法起到撑大梁的作用。

　　舒泰峰：我们继续往下讨论，既然消费税的改革只能起到辅助性的作用，那么更大的增值税和企业所得税这些中央地方共享的税种里边，有没有进一步调整的空间？

　　贾康：已经给出了指导方针，就是要优化共享税的分成比例。那咱们就得具体再分析一下，增值税为什么一开始是中央拿四分之三，地方拿四分之一呢？主要就是考虑地方政府职能转变，如果把增值税比较大的比重给地方政府，会激励它更多地亲自上阵办企业，变成所谓生产建设型财政。后来营改增了，必须考虑作为共享税给地方多留一块，所以就有了现在的中央地方各拿一半的格局。现在如果说再让地方拿更大的比例，会不会进一步刺激地方政府向生产建设型财政靠拢而产生扭曲？是无法回避的问题。如果要在主要的共享税里面调整来增加地方自主财力的话，我的建议是先别考虑增值税，先考虑第二大税种，也就是企业所得税。操作上我建议把原来的第三、现在第四的个人所得税一并考虑。因为原来已经把企业所得税和个人所得税捆在一起，做了一个中央地方共享税的分成，中央60%，地方40%，现在能不能把这两个所得税捆在一起变成对半分，甚至倒过来，地方60%，中央40%，这样比调整增值税分成，更有利于长远的改革，副作用也比较小。

　　舒泰峰：改革无非两种思路，一是增加地方的财权，二是增加中央的事权，这也是这次所提到的方向，增加地方财权我们讨论过了，关于中央事权，哪些是可以调整的呢？

　　贾康：这也是一个很值得讨论的问题。我也愿意比较直率地说说，这个事权也叫做政府职能。政府做什么事体现它的职能，这个职能应该合理划分，有一些原则。比如说外交国防，这应该是中央政府的事情。它的正面效应是覆盖到整个国家的，这个事情不适合交给某一个地方去行使。

　　另外一些就是没有外溢性的事，比如说自己辖区的治安等，这是地方事权。另外在中央地方之间，少不了还有一些共同承担的事情，比如义务教育、社会保障等等。事权和财权相呼应，最后落在支出责任跟事权相匹配。您刚才思路说的很对，现在就是要考虑什么样的事权适合由中央来做，从地方拿过去。

　　我举个例子，在十八届三中全会所形成的60多条改革方案里有很清楚的一些改革切入点。其中有一项是建立中央巡回法庭，并试行跨行政区划的司法机构设置。它后面跟着实际要做的事是什么呢？主要是对应于越来越多的经济案件的司法审判权，更适合提升到中央，成为中央事权。

　　为什么这么考虑？因为经济案件越来越多，而一个经济案件的利益关联动不动就超越某一个地方辖区的边界。如果是地方法庭来审这个案子，客观上容易影响最后审判结果的公正性。

　　再举个例子，这个事情是已经解决了的。改革开放以后我国就碰到了打击走私的问题。水上缉私的事权一开始落在各个地方政府，后来发现执行过程中水上缉私的快艇一旦开到两个行政区划交界的地方，两个事权主体必须办规范的交接。等到交接办好，走私船已经跑得无影无踪了，后来就明确宣布水上缉私的事权改为由中央行使。

　　还有些是中央委托地方代行的一些事情，就不应由地方花钱，而是应该由中央配备财力，这也是减少地方支出压力的一个办法。

　　舒泰峰：前面我们探讨了如何增加地方收入，也讨论了中央增加事权的可能，但这都是存量的调整和优化，如果要增加投资还得解决如何开源的问题，有专家提出可以适当扩大财政赤字率，这方面您有何观点？

　　贾康：这是大家关心的一个问题。财政赤字的由来是在财政收支账本上把入不敷出的缺口这一部分以红色标出来，所以叫“赤字”。这个入不出的缺口怎么弥补是必须解决的问题，最一般地说，如果有过去历年形成的结余，可以动用结余来弥补。但是通常来说发生赤字以后，往往碰到的情况是没有结余。这时候就得靠什么？举借公债。举借公债算是一种有偿取得政府财力的形式，它明显有别于我们前面说的征税。现在经济里面越来越看重这一种政策手段，它与一般老百姓概念里面的家庭和个人的举债有直观上的相同之处，但是又有明显不同之处。一般来说，对于在家庭和个人，借钱是越少越好，最好不借钱。不借钱就是不欠别人的钱，心里最踏实，没有压力感 。但一个国家一个经济体，反而是谁有本事把举债的资金规模扩大而不出事，谁就有本事。美国债台高筑，听起来很吓人，但为什么仍然是头号强国呢？它有一套机制，允许它在安全区里面不断地动用公债去办它想干的事。

　　我们国家改革开放以后也很快意识到，过去所说的既无内债又无外债，这样一个所谓社会主义的优越性并不符合实际情况，所以很快就恢复了国债的发行。一开始叫国库券，以后更规范地叫国债，后来有长期建设国债，这些年还有特别国债和超长期特别国债。

　　在国家举借公债以后，我们又发现发展社会主义市场经济，地方政府也需要有偿融资。曾经很长一段时间我们的预算法实际上封死了地方政府通过规范的渠道去举借公债，这样一来导致了潜规则的出现，通过地方融资平台拐着弯隐性地取得地方政府债务。隐性债务虽然解决了很多地方发展中贯彻自己发展战略的融资投资问题，但是带来的是风险在隐蔽情况下的累积，非常容易出事。所以规范公共部门举债弥补赤字，已经成为我们现实生活中一个很重要的政策优化问题。

　　舒泰峰：3%似乎是一个政府赤字的红线，这个数字是怎么来的？如何客观看待赤字率的具体标准？

　　贾康：之所以我们过去努力把赤字率控制在3%，有一个国际上的参照，就是欧盟的《马斯特里赫特条约》，它要求成员国的赤字率不要超过3%。

　　但美国、日本其实都不认这个预警线%是国际公认的警戒线，这个说法不对。我们国家轻易不超过3%，但由于种种问题，我们有一些年度就达到了3.3%、3.6%。比如2020年新冠疫情爆发，我们有一个特别国债的发行，当年的赤字率达到3.6%。但是一般我们都往回调，3.6%作为一个新的高度以后，第二年就回到3.3%或者回到3%。我们去年有一个第四季度预算标准调整，把年初3%的赤字率一下提高到3.8%，今年又把它回调到3%。

　　同时也得说，赤字率高一点低一点，其实不是实质性的问题，主要是一个政府态度。这个政府态度又关联到市场上企业所形成的前景预期。政府如果姿态上是敢于扩大举债规模，提升赤字率水平，说明政府是要发力的。当然，也不能超出安全区。我们国家现在并没有非常严格地说公共举债的空间具体是什么样一个量值，但是不论怎么来做研究判断，应该说我们国家现在肯定是处在安全范围之内的。

　　贾康：根据国际经验，是有统计数据的，欧盟有一个公共负债率60%的预警线%，日本更是非常独特，它常年高于200%，前一段时间我看到是260%。但是美国日本跟中国有很多不可比之处。我国现在官方所说的阳光化的债，既包括国债也包括地方债，合在一起是50%多，显然没有超出欧洲设定的预警线。当然有人强调中国有很多的隐性债，有人说跟阳光化的债务相比，至少占它的百分之五六十，另外一种说法说要占到100%以上。不论怎么说，就按极端数100%甚至120%来计算，是不是会马上大祸临头？不会的。

　　我认为中国若能够在2023年度经济增速5%以上继续把经济向好的局面稳定住，今年是个考验。上半年一季度不错，5.3%，超出一般预期。二季度又低于一般预期，同比只有4.7%。上半年加起来只是5%，下半年三四季度能不能使全年实现5%，这是很值得我们继续发力去争取的。如果把这个事情做好，那么去年是5%以上，今年又站在5%，就可以很好地对接到明后年继续保持5%以上。这样就摆脱了2020以后我们几年合计年均增速低于5%的不良状态，也就实现了中央说的把经济运行维护在合理区间。所以今明两年是我们要重视的：能不能利用适当的举债，在把赤字率安排在3%以上情况下，来巩固经济向好的局面，承前启后地去推进“新的两步走”现代化目标。

　　舒泰峰：是的，贾老师讲的很清楚。无论是3%的赤字率，还是说宏观杠杆率，具体数字有很多可以考量的地方，但是很重要的是要打破对具体数字的恐慌。关键是要跟经济发展的现实情况及我们未来要达到的目标相匹配，然后确保在一个安全的边界以内运行。这也正是宏观思维跟微观思维的一个区别，微观思维上个人或家庭是举债越少越好，但是用到宏观思维国家经济的建设上却不见得合适。

　　贾康：是的，老百姓过日子，举债不是好事，这有道理。但到了国家层面，这一点就值得跟大家再进一步的讨论。我再说一个概念，这个概念听起来有点极端，就是公债不是债。

　　一个主权国家的债其实不是债，怎么理解？因为国家在发债以后，它会形成一个不断的借新债还旧债的动态过程。随着GDP规模扩大，他举借的债务占GDP的比重如果稳定在一个安全比例上，比如说不超出60%，那么它实际上由举债形成的手上可用的资金量，只会慢慢的大，不会缩小。只要是在安全区里边，那么这种公债的机制显然有利于改进民生，优化结构，增加发展后劲。

　　贾康：过了安全区以后可能会产生的明显的不良作用是什么？一个是通货膨胀，甚至走极端的是恶性通胀。

　　舒泰峰：这是我们要避免的，财政纪律肯定是要讲的，但从我们现在的情况看，这显然不是我们当前要担心的副作用，因为我们目前所处的是价格下行的背景当中。

　　贾康：我回应一下。 政府投资的确有一个可能的“挤出效应”，就是政府过多参与市场，民间投资受到抑制以后就被挤出去了，这是一般的按照市场均衡模型必然得出的结果。所以政府加大投资的动作一般都是在经济低迷阶段。而且投资的方向上要特别谨慎，一些纯粹私人产品的生产经营，政府并不好直接上阵去做。

　　政府要做的投资是什么？更多对应的是公共基础设施、公共工程、整个国土开发里有利于发展后劲形成的一些特定公用设施建设、自然生态改造和保护等等。这样的一些政府投资，它带来的是就业机会，增加就业者的收入，调动一部分消费潜力，另外也提升市场的经济景气。这样做不会直接产生挤出效应，因为这时候企业还没有信心。政府把经济托起来，扩大了内需，有一定效果以后，就可以由企业跟进了。这时候政府就应该适时把投资往下调，这样就避免了挤出效应。

　　舒泰峰：时间过的很快，一个半小时就过去了。我听下来贾老师的思路非常清晰。一方面肯定要通过财税体制的改革，把我们现有的钱更加合理科学地用好，但是在这个基础上，我们还需要更大力地去开源，增加政府的投资，并且要发展新质生产力，加大创新力度。在这样的一个过程中我们应该打破一些迷思或者说一些条条框框。因为如果思想上被束缚住，那么行动上我们就不敢去做。谢谢贾老师，感谢听众的踊跃参与。

　　中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于2013年1月19日，是重阳投资向中国人民大学捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。

　　作为中国特色新型智库，人大重阳聘请了全球数十位前政要、银行家、知名学者为高级研究员，旨在关注现实、建言国家、服务人民。目前，人大重阳下设7个部门、运营管理4个中心(生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心、中俄人文交流研究中心)。近年来，人大重阳在金融发展、全球治理、大国关系、宏观政策等研究领域在国内外均具有较高认可度。